Penyelewengan Polisi dalam Demokrasi

Transparency International Indonesia (TII) merilis Global Coruption Barometer (GCB) 2007 dan menempatkan institusi kepolisian sebagai lembaga terkorup. Posisi berikutnya disusul lembaga peradilan, parlemen dan partai politik. Hasil serupa di tahun 2004 juga dipublikasikan dari kalangan internal kepolisian, penelitian mahasiswa Perguruan Tinggi Ilmu Kepolisian (PTIK) di 19 kepolisian daerah (Polda) berkesimpulan bahwa KKN di tubuh Polri sudah mengakar.

Bahwa penyimpangan kekuasaan atau korupsi tidak hanya terjadi di Indonesia tetapi juga dalam negara-negara Eropa dengan sistem demokrasi. Dalam kasus Indonesia, korupsi kepolisian menjadi komplek karena terjadi hampir di semua tingkatan proses hukum yang dilakukannya.

Dari Transisi ke Institusionalisasi Demokrasi

Demokratisasi merupakan tuntutan universal sebagai proses politik yang didasarkan prinsip-prinsip akuntabilitas publik, transparansi, cheks and balances, serta rasa keadilan. Transisi demokrasi di negara-negara paska pemerintahan otoritarian menghadapi permasalahan yang akut terhadap lembaga militer, kepolisian, kejaksaan, dan birokrasi negara.

Secara historis pergeseran sistem kenegaraan secara langsung berdampak terhadap relasi struktural di tubuh kepolisian. Peralihan dari sistem monarkhi ke republik di abad pertengahan mempengaruhi perilaku organisasi dan individu polisinya. Dalam sistem monarkhi, polisi cenderung menegakkan peraturan untuk eksistensi kerajaan dan bertindak subjektif. Sementara dalam sistem republik polisi haruslah menegakkan peraturan untuk tujuan kemasyarakatan. Kemajuan demokratisasi di suatu republik akan berdampak terhadap penghormatan supremasi hukum oleh polisi.

Demokratisasi yang jamak diterapkan oleh negara paska otoritarian diformulasikan sebagai Security Sector Governance (SSG). SSG adalah penerapan prinsip-prinsip good governance dalam sektor keamanan. Penerapan good governance mensyarakatkan tersedianya garansi politik terhadap kontrol sipil terhadap aktor-aktor keamanan (Ann M Fitz Gerald). Sejalan dengan prinsip good governance, negara harus memberikan keamanan, kebebasan berekspresi, dan HAM. Di era demokrasi, warga negara berhak mendapatkan perlakuan adil, tidak memihak dan predictable dari institusi polisi.

Atas nama demokrasi, Agustus 2000 MPR mengeluarkan Ketetapan (Tap) MPR nomor VI/MPR/ 2000 tentang Pemisahan TNI dan Polri serta Tap MPR nomor VII/MPR/2000 tentang Peran TNI dan Peran Polri. DPR hasil Pemilu demokratis 1999 menghasilkan dua Undang-undang berkaitan dengan aktor keamanan yaitu UU No.2 tahun 2002 tentang Polri dan UU No.34 tahun 2004 tentang TNI.

Pemisahan struktur Polri dan TNI secara bersamaan mendikotomikan definisi konsep keamanan (Polri) dan pertahanan (TNI). Argumentasi pemisahan struktur Polri – TNI tidak lepas dari penataan ulang aktor – aktor keamanan dan pertahanan. Kemajuan mereformasi atau restrukturisasi aktor keamanan telah pula menyisakan substansi dari keamanan nasional sendiri sampai sekarang belum pernah dituntaskan oleh DPR dan pemerintahan selanjutnya.

Merujuk pertentangan konsep pertahanan dan keamanan negara bermula dari Ketetapan MPR No. VI dan VII tahun 2000 yang memisahkan dengan tegas konsep pertahanan dan konsep keamanan. Sementara UUD 1945 mengintegrasikannya dalam konsep pertahanan dan keamanan negara yang dilaksanakan melalui sistem pertahanan dan keamanan rakyat semesta. Keamanan nasional sebagai keseluruhan keamanan eksternal dan keamanan internal. Sejauh ini keamanan nasional masih menjadi wacana untuk diundangkan karena memiliki konsekuensi luas terhadap eksistensi Undang-undang terdahulu seperti Undang-undang Pertahanan, Undang-undang TNI, Undang-undang Polri, dan Undang-undang lainnya yang sedang dibahas seperti intelijen.

Kekosongan konsep keamanan nasional tercermin dalam pemahaman tentang bentuk ancaman yang dihadapi. Seolah-olah persoalan ancaman internal dihadapi oleh Polri dan ancaman eksternal menjadi tanggung jawab TNI. Bahwa tidak semua ancaman yang bersifat internal ada di bawah otoritas dan kapasitas Polri seperti separatisme dan pemberontakan bersenjata yang berskala luas. Begitu juga sebaliknya, tidak semua ancaman yang bersifat eksternal di bawah otoritas dan kapasitas TNI seperti kejahatan lintas batas, pencucian uang, narkoba, dan sebagainya.

Tumpang Tindih Fungsi Polisi

Kepentingan suatu negara (national interest) sangat menentukan terhadap perkembangan karakter kepolisian dan kondisi ini menjadi sangat sensitif di dalam masa transisi demokrasi Indonesia. Di negara-negara yang menganut sistem presidentil seperti Amerika Serikat memiliki karakter kepolisian yang lebih otoriter dan represif. Sementara negara di negara-negara bersistem parlementer seperti di Inggris kepolisian lebih demokratis. Sementara di negara-negara otoriter dan totaliter, kepolisian menjadi aktor dominan yang secara terang-terangan sangat represif dan mengabaikan hak asasi manusia.

Ambiguitas terjadi ketika pemerintahan paska Orde Baru menempatkan TNI di bawah struktur Departemen Pertahanan sementara Polri masih di bawah Presiden secara langsung. Kerancuan struktur Polri tersebut juga berlanjut terhadap dalam peran Polri yang domanatif sehingga menimbulkan kerancuan bila Polri akan diintegrasikan di bawah departemen tertentu.

Dalam pasal 2 Undang – undang Polri No. 2 tahun 2002 menandaskan fungsi Polri adalah salah satu fungsi pemerintahan negara di bidang pemeliharaan keamanan dan ketertiban masyarakat, penegakan hukum, perlindungan, pengayoman, dan pelayanan kepada masyarakat. Penjelasan ini berbeda dengan Ketetapan MPR sebelumnya No. VI tahun 2000 yang hanya menyebutkan fungsi keamanan. Sementara dalam Ketetapan MPR No. VII di tahun 2000 terjadi perluasan fungsi Polri yang mencakup fungsi keamanan dan ketertiban masyarakat, memberikan pengayoman dan pelayanan pada masyarakat.

Secara institusional kepolisian adalah alat pemerintahan yang memiliki otoritas resmi atas pemaksaan terhadap masyarakat dalam melaksanakan perannya. Karena kemampuan tersebutlah institusi kepolisian berpotensi sebagai alat resmi untuk penyalahgunaan kekuasaan negara, kekerasan, pelanggaran hak asasi manusia, serta korupsi. Pernyataan “atas nama undang – undang kami bertindak menangkap saudara,” sangat akrab di telinga masyarakat Indonesia.

Jenis kepolisian dibentuk oleh kepentingan nasional yang secara otomatis menentukan titik koordinat dibawah departemen mana kemudian akan diposisikan. Polisi yang mengedepankan peran penegak hukum maka polisi dikelompokkan dengan Criminal Justice System (CJS) dimana akan menjadi bagian dari Departemen Kehakiman. Polisi yang berperan sebagai pembina ketertiban umum dan penegakan hukum, maka polisi akan ditempatkan di bawah Departemen Dalam Negeri. Bila polisi berperan dalam penyelenggaraan keamanan, maka akan berkaitan erat dengan Departemen HANKAM.

Secara organisasional Polri adalah satuan Polisi terbesar di dunia karena berkarakter sentralistis. Walaupun polisi di Amerika Serikat jauh lebih besar dalam skala kuantitasnya tetapi secara organisasi terpecah dan kecil-kecil. Polri sejauh ini memiliki lebih dari 300.000 orang personil yang tersebar di 39 Polda. Realitas inilah yang melahirkan suatu komplikasi struktural dengan behavioral individunya. Kelemahan organisasi yang sentralis adalah sistem komando (top down) yang secara praktek akan menegasikan keragaman dan dinamika lokalitas. Sementara desentralisasi memiliki karakter yang fleksibel dengan memangkas rantai komando serta span of control yang lebih tajam.

Epilog

Sejauh ini persoalan korupsi di kepolisian dapat diklasifikasi menjadi tiga persoalan pokok. Pertama, secara struktural lemahnya sistem kontrol otoritas politik menjadi suatu kebutuhan yang tak bisa ditawar-tawar lagi. Political will dari kekuasaan adalah jalan keluar untuk meletakan di bawah departemen mana Polri akan dikordinasikan. Kedua, akuntabilitas birokrasi kepolisian dalam pelayanan publik harus memiliki sistem audit tidak hanya menyangkut administrasi tetapi juga terhadap penanganan kasus kejahatan karena polisi menangani sejak penangkapan sampai penyerahan ke kejaksaan. Ketiga, rendahnya integritas personil (behavioral), harus ada peninjauan ulang terhadap sistem human resource management mulai dari tahap rekrutmen, pendidikan, penempatan, sistem kepangkatan, dan sistem reward untuk terciptanya integritas tinggi.

Demokratisasi suatu negara bukan garansi terhadap bebasnya masyarakat dari gangguan keamanan. Merujuk hasil survei Transparansi International Indonesia tercermin bagaimana masyarakat mengalami skeptisisme terhadap kenerja institusi Polri. Dalam skema security sector governence, Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces (DCAF), memformulasi beberapa karakter kunci kepolisian yang demokratis mensyarakat; pelayanan polisi harus menghormati norma hukum dan beroperasi menurut kode etik profesional, berusaha memberikan keamanan publik yang efektif sementara menghormati HAM, akuntabilitas polisi memerlukan transparansi dan adanya mekanisme pengawasan dan kontrol internal dan eksternal, dan prinsip bottom up dalam menanggapi kebutuhan-kebutuhan dan keprihatinan warganegara secara perorangan dan kelompok masyarakat, dan membina kepercayaan, persetujuan dan dukungan publik.

14 Desember 2007.